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      環保法修正案:民間組織無權公益訴訟

         日期:2019-09-12     來源:中外對話    瀏覽:28    評論:0    

        《環保法修正案草案》規定有資格進行公益訴訟的主體只有中華環保聯合會,這將全國各環保組織和公民個人都排除在外。公眾強烈批評這一荒唐立法。

        從事公益訴訟多年的北京律師李剛,和眾多熱心環保公益的朋友一樣,曾對環境保護法修正案抱有極大的希望——期待環境保護法修正案為環境公益訴訟提供法律依據。

        然而6月25日的一個消息,猶如一盆冷水澆滅了他的期盼。在即將二審的《環保法修正案草案》中,關于公益訴訟的條款明確規定訴訟的主體為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會。

        中華環保聯合會是中國最大的準官方全國性環保組織,現任主席是前國務委員、前國務院環委會主任宋健,國家環保部長周生賢、國家發改委副主任解振華、工信部部長苗圩等一些部級領導任副主席。

        若此條款在二審中通過,則意味著眾多活躍在環保一線的民間公益組織再無權利提起環保公益訴訟。

        李剛說:“這是環境立法的倒退。”

        多名法律界人士表示,初聞條款內容時感到難以置信,北京理工大學法學教授徐昕在被告知此消息后,反復詢問消息真實性。

        笠日,一則來自官方媒體的短消息證實了此條款內容的真實性:“草案明確了環境公益訴訟制度,規定’對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。’”

        嚴重倒退

        聞此消息,徐昕在其連夜寫成《南方都市報》的專欄中稱該條款為“嚴重倒退”,他寫道: “該歧視性條款將直接打擊環保相關組織及公民參與環境公益訴訟的可能性和積極性,拉開環保與公眾的距離,激勵環境污染的加劇。”

        來自美國的環境律師Philip Boxell也認為,該規定會明顯損壞公益訴訟的在中國的發展。

        雖此次草案中關于環保公益訴訟的規定飽受爭議,但此番二審的環保法修正案草案卻并非一無是處。

        現行環保法修正案于1989年起實施,二十多年來沒有實質性的修改。中國近10年環境事件頻發,在此背景下,舊有的條款已經不能滿足有效保護和改善環境的要求。此次修訂,立法部門將上世紀80年代提出的“環境保護是基本國策”寫入了修正案草案,并規定污染企業逾期不改,按日計罰無上限。

        然而鑒于當前中國貴州、海南等地環保條例和公益訴訟實踐的發展良好,限制一家訴訟主體的規定,誠然讓不少法律人士無法理解。

        北京律師李剛說,公益訴訟在中國有15年的歷史,環境公益訴訟也已有5年的歷史。早在2007年貴陽市就出現了專門審理環境案件的環保法庭,貴陽市現已出臺獎勵污染舉報者的規定;昆明、海南等地近年也已經規定相關的機構組織可以提起環境公益訴訟——海南2011年有條文規定,人民檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護、社會公益事業和社會公共服務的法人組織、居民委員會、村民委員會等公民自治組織和公民個人,都可以提起公益訴訟。

        這些實踐已經遠遠超前于目前處于二審階段的環保法修正案草案的條款。徐昕及李剛等法律人士均不由感嘆,與其新增此倒退的規定,倒不如沒有明確的規定。

        NGO反應

        與法律人士相比,國內NGO及公益人士對此條款的反應更加激烈。

        民間環保組織自然之友于26日率先向全國人大常委會、全國人大法律委員會、人大環資委以及人大行政法委員會發出公開呼吁,認為該條款無法律依據,不科學,也不便于操作。 2011年,該組織提請的云南鉻渣污染公益訴訟獲成功立案,成為民間首例環保公益訴訟案例。

        公開信認為:該條款直接規定具體個人或個別組織的權利義務,侵犯行政和司法裁量權,混淆了具體法律行為和抽象法律行為;違反“法律面前人人平等”原則,形成針對個別組織(而非某類型或達到某條件組織)的“特權條款”;違反法律的穩定性要求,將法律的有效性建立在存續狀態不穩定的組織之上。如果聯合會注銷或轉制,該條規定將失去意義。此外,“環保聯合會”也不算一個嚴謹、規范的訴訟主體,一些地方類似職能的機構并不叫做這個名字。

        另一民間環保組織自然大學也于27日上午發起了要求“人人有發起公益訴訟權力”的連署公開信,截至當日晚上7點半,已經有242個個人和84個機構連署。

        可行性之慮

        如草案條款通過,中華環保聯合會及其地方分支將成為環境公益訴訟唯一合法主體。

        中華環保聯合會相關負責人在接受媒體采訪時表示,草案中這樣的規定是有其考慮的,并不是拍腦袋決定的。中華環保聯合會有自己的律師、環境從業者等專業隊伍,也有處理環境公益訴訟的經驗和能力。

        然而包括媒體、法律人士和環保組織在內的民間聲音,卻懷疑其作為唯一主體的可行性。

        《南方都市報》社論認為:“可以預見,假如全國公益訴訟的主體真的被窄化為中華環保聯合會和各省份的環保聯合會,一定會出現的情況就是數量極少的主體需要擔負數量龐大的案件,通過法律途徑解決環境爭端的效率也將飽受質疑。”

        了解中華環保聯合會訴訟部門運作、并曾作為其志愿律師的李剛說,事實上中華環保聯合會訴訟部的人不多,很多的工作要依托給志愿律師。

        除卻效率執行力的擔憂,中華環保聯合會準官方的身份也為其獨立性帶來質疑。

        包括李剛、徐昕在內的法律人士擔憂與官方存在千絲萬縷聯系的中華環保聯合會,在提請環保公益訴訟時將無法回避官方意志,可能對潛在的能帶動地方經濟發展的環境公益訴訟被告網開一面。此外,不難想見在行政環境公益訴訟中,作為由環保部分管的中華環保聯合會將無法盡職履行其環境公益訴訟主體的職責。

        因此,法律人士和環保組織在環保公益訴訟上所達成的共識是,只要和環境保護相關的組織,都應該有資格提起訴訟。

        曾擔任過幾十起環境公益訴訟案件代理律師的中國政法大學劉湘律師認為:“這是應有的一種權利。”

       
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